今年的政府工作报告提出，推动新型城镇化和区域协调发展。《浙江省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，建成一批产业集群、人口集中、服务集成、资源集聚的“县城—中心镇—重点村”发展轴。以发展轴为主通道，把新型城镇化、乡村振兴和城乡融合有机衔接起来，是推动区域协调发展、破解城乡二元结构、实现共同富裕的关键路径与战略支点。
重申发展轴的功能定位。在统筹推进新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展的整体治理框架中，“县城—中心镇—重点村”发展轴的功能远不止于空间连线和基础设施布局。它不仅是县城、中心镇、重点村各个节点串联形成的物理载体，更是承载“强城”“兴村”“融合”三篇文章的综合性制度平台。因而，有必要在更高层面重申和强化其功能定位：一方面，把发展轴视为统筹国土空间规划、产业平台建设、公共服务供给和要素配置机制的综合枢纽，通过一套梯度分明、分工清晰的节点体系，实现“规划一张图、功能一体化、要素可流动”；另一方面，将发展轴建设与缩小城乡差距、地区差距、收入差距的目标紧密衔接，在设计之初就嵌入就业结构优化、居民收入提升、公共服务均等化等关键指标，使其成为多项改革举措“同向发力”的组织抓手。在这一意义上，县域发展轴不应被理解为若干工程项目的简单集合，而应被视作将多领域政策“打包落地”、把分散资源聚合成系统能力的制度性载体，需要在顶层设计中以更清晰的目标体系、功能边界和运行规则予以固化。
让发展轴成为“富民轴”。“县城—中心镇—重点村”发展轴本质上是推动县域高质量发展从“增长逻辑”向“民生逻辑”深刻转型的战略抉择，必须将“富民、共富”内化为发展轴建设的价值原点、制度起点与绩效终点。具体而言，应在规划编制和方案论证阶段嵌入“共富导向”的约束，凡是纳入发展轴的重大项目、重大节点，都要对其在就业吸纳、收入提升、公共服务改善、要素流动公平性等方面的贡献进行系统评估，防止“形象工程”“低效工程”。与此同时，必须打破“重硬件轻制度”“重建设轻治理”的惯性思维，将体制机制改革作为发展轴建设的硬支撑和加速器，在户籍制度、土地制度、财政转移支付、公共服务供给机制、要素市场规则等方面不断“破冰”，打通人口、资本、技术、数据等要素在县域空间内顺畅流动的通道，真正使发展轴成为承载人口回流、产业扎根、财富沉淀的“共富动脉”。
把发展轴推向制度化。“县城—中心镇—重点村”发展轴的发展目标，不仅是“多建几条轴、做强几个点”，而是要努力把这种探索锻造成制度化、标准化、可复制的中国式县域治理方案。其一，要推动发展轴建设从“政策拼盘”走向“制度集成”。在持续总结经验的基础上，提炼形成覆盖轴线划定、节点分级、功能定位、要素配置、利益分配、绩效考核等环节的规则体系，通过规范性文件、技术导则和操作细则的形式予以固定，使各地在因地制宜的同时，有一套可参照的“制度底稿”。其二，要推动发展轴运行从“点状示范”走向“片区联动”。以发展轴为骨架，引导中心镇、重点村开展片区组团发展，探索多种类型轴带（如产业主导型、生态文旅型、综合服务型等）的运行模式，并通过系统评估形成一批成熟范式，推动在更大范围内横向复制、纵向拓展。其三，要推动发展轴经验从“地方实践”上升为“分析框架和方法工具”。在深入研究发展轴与城市群、都市圈格局、区域协调发展、城乡要素流动之间关系的基础上，抽象出若干具有普遍意义的理念、原则和工具，如“梯度节点—轴带—网络”的空间组织逻辑，“强城—兴村—融合”一体推进的治理逻辑，“轴上要素流动—轴外片区组团”的发展逻辑等，为其他地区构建符合自身实际的县域发展轴提供方法论支持。
（作者单位：浙江省委党校“八八战略”创新发展研究院）
